在我國，頁巖氣被列為獨(dú)立的礦種進(jìn)行管理。從前兩輪頁巖氣區(qū)塊招標(biāo)的實(shí)施情況來看，雖然局部取得了突破，但總體情況并不樂觀。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，既有區(qū)塊條件差、非國有油氣企業(yè)技術(shù)不成熟和準(zhǔn)備不足的因素，也有油氣管理體制不順暢導(dǎo)致勘查開發(fā)市場不活躍的因素。當(dāng)前全球能源市場持續(xù)低迷，油氣價(jià)格長期處于低位，這給我國剛起步的頁巖氣產(chǎn)業(yè)帶來諸多不利的影響。中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下如何盤活頁巖氣等非常規(guī)天然氣資源、吸引社會(huì)資本并保持行業(yè)競爭力，已成為我國油氣管理體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容。    隨著近年來北海石油和天然氣產(chǎn)量持續(xù)下降，英國的能源需求缺口不斷擴(kuò)大，2014年英國能源對(duì)外依存度高達(dá)45%，其中原油對(duì)外依存度為55%，天然氣對(duì)外依存度為52%。為了應(yīng)對(duì)能源挑戰(zhàn)，英國油氣勘探開發(fā)重點(diǎn)開始從常規(guī)油氣轉(zhuǎn)向非常規(guī)油氣，頁巖氣也被列為保障英國能源安全和落實(shí)碳減排的重要選項(xiàng)。而英國在油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域具有上百年的發(fā)展歷史，其成熟的管理模式值得我國借鑒。

1  英國頁巖氣勘探開發(fā)現(xiàn)狀

英國地質(zhì)調(diào)查局（British Geological Survey，縮寫為BGS） 和能源與氣候變化部（Department of Energy and Climate Change，縮寫為DECC，以下簡稱能源部）聯(lián)合開展的調(diào)查顯示，富含頁巖的區(qū)域主要分布在英格蘭北部的鮑蘭- 霍德爾盆地（Bowland-Hodder Basin）、英格蘭南部威爾德盆地（Weald Basin）和蘇格蘭中央平原地區(qū)（Midland Valley of Scotland）。2013 年6 月美國能源信息署發(fā)布的《頁巖油和頁巖氣技術(shù)可采資源報(bào)告》顯示，英國頁巖氣潛在技術(shù)可采資源量為0.74×10^12 m^3。2014 年英國地質(zhì)調(diào)查局完成了3個(gè)盆地的頁巖氣資源潛力評(píng)價(jià)工作，其報(bào)告顯示，鮑蘭- 霍德爾盆地頁巖氣資源量介于23×10^12 ～ 65×10^12 m^3，按照北美通用的頁巖氣回收率8% ～ 20%計(jì)算，頁巖氣技術(shù)可采資源量為1.8×10^12 ～ 13×10^12 m^3；蘇格蘭中央平原盆地頁巖氣資源量介于1.4×10^12 ～ 3.8×10^12 m^3；英格蘭南部威爾德盆地以頁巖油為主，頁巖氣資源潛力不大。

2014年7月，英國能源部啟動(dòng)了第14輪陸上油氣許可招標(biāo)，分兩批實(shí)施，..批招標(biāo)向企業(yè)提供27個(gè)油氣區(qū)塊；2015年12月，石油天然氣監(jiān)督局（原能源部的職能）拿出132個(gè)油氣區(qū)塊進(jìn)行第二批招標(biāo)。這159個(gè)油氣區(qū)塊中75%的區(qū)塊是針對(duì)非常規(guī)頁巖油氣。當(dāng)前英國頁巖氣產(chǎn)業(yè)仍處于起步階段，還沒有開始商業(yè)性投產(chǎn)。

2  英國頁巖氣礦業(yè)權(quán)管理制度

2.1  法律法規(guī)

在英國，頁巖氣的管理模式與常規(guī)油氣一樣，主要受1990年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、1991年頒布的《規(guī)劃和補(bǔ)償法》、1995年頒布的《環(huán)境法》、1998年頒布的《石油法》、2008年頒布的《能源法》、2014年頒布的《石油（勘探開發(fā)）許可條例》等法律法規(guī)管理。根據(jù)《石油法》規(guī)定，石油和天然氣（包括頁巖氣）屬于英國皇室所有，由能源部代理行使所有權(quán)，頁巖氣等油氣礦產(chǎn)的地表權(quán)和地下權(quán)是分離的，即土地所有者并不擁有土地之下的油氣資源。

2.2  管理機(jī)構(gòu)

英國負(fù)責(zé)頁巖氣管理的部門主要有能源部、地方礦產(chǎn)規(guī)劃管理局、環(huán)境署、健康與安全委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。為加強(qiáng)油氣監(jiān)管，2015年4月1日，英國政府新成立了石油天然氣管理局（Oil and Gas Authority，縮寫為OGA），作為能源部下屬的一個(gè)獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，原能源部國務(wù)大臣的相關(guān)職能移交給該管理局，由其專職負(fù)責(zé)管理陸上和大陸架油氣資源勘探開發(fā)、生產(chǎn)及相關(guān)活動(dòng)，包括頁巖氣（油氣）區(qū)塊許可招標(biāo)、流轉(zhuǎn)和退出、油氣鉆探和開采、油氣田場址和油氣井的建設(shè)和退役、水力壓裂、碳儲(chǔ)存和天然氣存儲(chǔ)等許可管理權(quán)，而能源部僅負(fù)責(zé)制定油氣政策、海上油氣勘探開發(fā)環(huán)境和油氣設(shè)施退役的監(jiān)管?！?015—2016財(cái)年能源法案》（Energy Bill 2015/16）提議石油天然氣管理局將以能源部全資控股的國有公司形式進(jìn)行運(yùn)作，主要目標(biāo)是.大化經(jīng)濟(jì)回收英國的石油和天然氣資源，改善油氣投資環(huán)境，培育具有可持續(xù)性和.具競爭力的行業(yè)管理者。該法案等待2016年7月議會(huì)的批準(zhǔn)。

2.3  礦業(yè)權(quán)的設(shè)立與獲得

2.3.1  礦業(yè)權(quán)的種類

1996年英國對(duì)油氣許可管理體系進(jìn)行了改革，將原來勘探、評(píng)估、開發(fā)、生產(chǎn)的4個(gè)許可證合為1個(gè)，即石油勘探開發(fā)許可證。目前的許可證種類主要有以下4種：陸上油氣勘探分為石油勘探開發(fā)許可證（Petroleum Exploration and Development License，縮寫為PEDL）、陸上勘探許可證（Landward Exploration License，縮寫為LEL）兩種；海上油氣勘探分為海洋生產(chǎn)許可證（Seaward Production License，縮寫為SPL）、海洋勘探許可證（Seaward Exploration License， 縮寫為SEL）兩種。

依據(jù)《石油法》，陸上石油勘探開發(fā)許可證和海洋生產(chǎn)許可證具有在許可區(qū)域內(nèi)開展系列勘查活動(dòng)和開發(fā)礦產(chǎn)資源的專屬排外權(quán)，涵蓋了從勘探、評(píng)估、開發(fā)建設(shè)、生產(chǎn)到井退役全過程的權(quán)利。為促進(jìn)頁巖氣勘探開發(fā)，根據(jù)2014年《石油（勘探開發(fā)）許可條例》，新設(shè)立陸上勘探許可證，不具有專屬排外權(quán)，礦業(yè)權(quán)人只能在許可范圍內(nèi)開展地震探測活動(dòng)，以出售地震測量數(shù)據(jù)為目的。

2.3.2  礦業(yè)權(quán)的獲得

頁巖氣礦業(yè)權(quán)主要通過競爭性招標(biāo)程序來獲得，此外，還有通過招標(biāo)外申請(qǐng)、海洋勘探許可證申請(qǐng)和補(bǔ)充地震調(diào)查許可證申請(qǐng)等方式。通常情況下，油氣區(qū)塊招標(biāo)每年舉行一次。石油天然氣管理局通綜合考評(píng)招標(biāo)人的工作計(jì)劃方案、企業(yè)資質(zhì)、資金能力、環(huán)境意識(shí)、地質(zhì)工程施工等條件，擇優(yōu)確定和授予許可證。在英國，油氣招標(biāo)區(qū)塊面積采用國家地形測量地理網(wǎng)格10 km × 10 km作為基本單位區(qū)塊。一般情況下，英國石油勘探開發(fā)許可證涵蓋的區(qū)塊面積在100 ～ 1000 km^2。

2.4  許可管理體制

礦業(yè)權(quán)人通過招標(biāo)程序獲得石油勘探開發(fā)許可證后，并不意味著有權(quán)立刻開展鉆探活動(dòng)。根據(jù)英國現(xiàn)行法律，礦業(yè)權(quán)人（許可證持有人）需要得到一系列行政許可，并與利益相關(guān)方達(dá)成協(xié)議，在此基礎(chǔ)上，石油天然氣管理局才會(huì)批準(zhǔn)企業(yè)的鉆探申請(qǐng)。以英格蘭為例（圖1），礦業(yè)權(quán)人在獲準(zhǔn)進(jìn)行鉆井前需要完成6個(gè)方面的工作。

1）通過競爭性招標(biāo)獲得石油勘探開發(fā)許可證。

2）與利益相關(guān)方磋商并獲得土地準(zhǔn)入。在礦產(chǎn)規(guī)劃許可和環(huán)境許可審批之前，礦業(yè)權(quán)人必須與資源所在地的社區(qū)和利益相關(guān)方做好申請(qǐng)前的磋商工作，并達(dá)成相關(guān)協(xié)議，包括土地準(zhǔn)入、土地使用補(bǔ)償?shù)取Ｔ陔y以達(dá)成土地準(zhǔn)入?yún)f(xié)議的情況下，根據(jù)1998年《石油法》和1966年《礦山作業(yè)設(shè)施和支持法》相關(guān)條款，礦業(yè)權(quán)人可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制判決獲得土地準(zhǔn)入權(quán)。如果沒有獲得土地所有者（使用者）同意或法院判決而進(jìn)入他人土地，被視為侵犯他人財(cái)產(chǎn)罪。

3）獲得環(huán)境許可。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)要求，地方礦產(chǎn)規(guī)劃部門決定一個(gè)頁巖氣勘探項(xiàng)目是否需要開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)（Environmental Impact Assessment，縮寫為EIA）。如果需要EIA，根據(jù)1995年《環(huán)境法》和2010年《環(huán)境許可條例》，礦業(yè)權(quán)人需要向地方環(huán)境部門提交頁巖氣勘探（或生產(chǎn)）環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告和環(huán)境許可申請(qǐng)。規(guī)劃鉆探井需要進(jìn)行水力壓裂活動(dòng)，礦業(yè)權(quán)人還必須開展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（Environmental Risk Assessment，縮寫為ERA）。如果符合《環(huán)境法》及相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，地方環(huán)境部門授予環(huán)境許可證。根據(jù)1991年頒布的《水資源法》，礦業(yè)權(quán)人每天取水超過20 m3 需要獲得環(huán)境部門授予的取水許可證（一般期限為12年）。

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4）獲得礦產(chǎn)規(guī)劃許可。根據(jù)1990年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《國家規(guī)劃政策框架》和《陸上油氣規(guī)劃實(shí)踐導(dǎo)則》等相關(guān)要求，礦業(yè)權(quán)人需要提交頁巖氣勘探（或生產(chǎn)）規(guī)劃申請(qǐng)，地方礦產(chǎn)規(guī)劃部門充分考慮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、環(huán)境部門等機(jī)構(gòu)的意見，決定是否授予勘探（或生產(chǎn)）規(guī)劃許可。此外，如果頁巖氣鉆探需要進(jìn)入或穿過煤層，還需要獲得煤炭管理部門的批準(zhǔn)。如果需要進(jìn)行水力壓裂活動(dòng)，礦業(yè)權(quán)人還必須單獨(dú)提交水力壓裂規(guī)劃申請(qǐng)。

5）履行提前告知義務(wù)。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，鉆探開始前礦業(yè)權(quán)人需要履行以下義務(wù)：將地面鉆井詳細(xì)計(jì)劃告知英國地質(zhì)調(diào)查局，并簽署地質(zhì)資料歸檔協(xié)議（包括巖心樣品、測錄井、完井報(bào)告等）；至少提前21天將鉆井詳細(xì)設(shè)計(jì)方案和勘探（或生產(chǎn)）作業(yè)計(jì)劃告知健康與安全委員會(huì)；告知環(huán)境部門取水井鉆井詳細(xì)計(jì)劃和保護(hù)方案，并披露水力壓裂化學(xué)試劑使用信息。另外，礦業(yè)權(quán)人（或鉆探作業(yè)者）與石油天然氣管理局建立信息定期上報(bào)機(jī)制和落實(shí)鉆井作業(yè)安全檢查機(jī)制。

6）獲得鉆探許可。礦業(yè)權(quán)人獲得所有法定行政許可并對(duì)相關(guān)法定機(jī)構(gòu)履行告知義務(wù)，經(jīng)評(píng)估其運(yùn)營資質(zhì)和資金能力等條件后，石油天然氣管理局授予鉆探許可。

2.5  礦業(yè)權(quán)管理改革措施

2.5.1  縮短頁巖氣勘探年限

頁巖氣勘探開發(fā)一般包括勘探、評(píng)估和開發(fā)、生產(chǎn)3個(gè)階段，每個(gè)階段都有許可期限。以陸上油氣（包括頁巖氣）勘探開發(fā)為例（表1）。

1）勘探階段，2014年《石油（勘探開發(fā)）許可條例》規(guī)定將陸上石油勘探開發(fā)許可證勘探年限從6年調(diào)減至5年，目的是激勵(lì)礦業(yè)權(quán)人加大勘查投資?？碧狡谙迣脻M后，礦業(yè)權(quán)人未履行合同規(guī)定的工作任務(wù)，許可合同將自動(dòng)終止。如果完成勘探工作計(jì)劃和并取得重大進(jìn)展，礦業(yè)權(quán)人可申請(qǐng)進(jìn)入評(píng)估和開發(fā)階段，但必須削減50%的許可面積。

2）評(píng)估和開發(fā)階段。陸上石油勘探開發(fā)許可證的開發(fā)年限為5年。在評(píng)估和開發(fā)期滿后，除非能源國務(wù)大臣批準(zhǔn)油田生產(chǎn)規(guī)劃，否則許可合同將自動(dòng)終止。

3）生產(chǎn)階段。陸上石油勘探開發(fā)許可證的生產(chǎn)年限為20年，生產(chǎn)年限屆滿后，礦業(yè)權(quán)人可以申請(qǐng)延長生產(chǎn)期限，但是石油天然氣管理局保留重新考慮合同中有關(guān)延長許可年限、面積和租金等條款的權(quán)利。

2.5.2  引入地下準(zhǔn)入權(quán)

為促進(jìn)油氣資源開發(fā)，幫助企業(yè)擺脫與眾多土地所有者進(jìn)行復(fù)雜的告知和協(xié)商程序，《基礎(chǔ)設(shè)施法》中新設(shè)立一種地下通行權(quán)。規(guī)定企業(yè)無需獲得土地所有者的同意即可自動(dòng)獲得進(jìn)入地表300 m以下空間的權(quán)利，但利用地表和地表下300 m 以淺的空間仍然需要獲得土地所有者的同意。

2.5.3  與利益相關(guān)方達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議

礦業(yè)權(quán)人需在頁巖氣開發(fā)所在地區(qū)建立社區(qū)發(fā)展基金，基金由兩部分構(gòu)成：①在勘探/ 評(píng)估階段，每壓裂一口井，鉆井附近的社區(qū)可獲得10×10^4 英鎊的補(bǔ)償。②進(jìn)入商業(yè)性生產(chǎn)階段后，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)獲得該井1%的生產(chǎn)收入，其中2/3分配給社區(qū)，1/3分配給地方政府。

2.5.4  創(chuàng)新礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制

一般情況下，礦業(yè)權(quán)退出主要有兩種方式：①期滿后許可證自動(dòng)失效；②礦業(yè)權(quán)人有權(quán)在許可期限內(nèi)的任何時(shí)候自動(dòng)撤銷這個(gè)許可證，或放棄部分許可面積（區(qū)塊）。在勘探期滿后，礦業(yè)權(quán)人必須退出至少50%的許可面積。為鼓勵(lì)頁巖氣勘查開發(fā)，2014年石油勘探開發(fā)許可條例設(shè)立了新的模式條款，如果在許可期限內(nèi)沒有完成許可合同規(guī)定的勘探任務(wù)，允許礦業(yè)權(quán)人申請(qǐng)?jiān)O(shè)立一個(gè)保留區(qū)域和開發(fā)區(qū)域，保留區(qū)域和開發(fā)區(qū)域可以一同進(jìn)入下一個(gè)階段（開發(fā)階段或生產(chǎn)階段）。在保留區(qū)域內(nèi)只能開展勘探活動(dòng)，在開發(fā)區(qū)域內(nèi)只能進(jìn)行開發(fā)評(píng)估工作。設(shè)立這兩個(gè)區(qū)域相當(dāng)于延長了勘探和開發(fā)年限，原則是勘探開發(fā)許可證總年限維持為30年不變，延長年限會(huì)擠占后一個(gè)階段的年限。礦業(yè)權(quán)人只需向石油天然氣管理局提交相應(yīng)規(guī)劃和書面說明并獲得批準(zhǔn)即可，而不需要變更石油勘探開發(fā)許可合同。如果礦業(yè)權(quán)人沒有完成延長期限內(nèi)商定的工作任務(wù)或沒有獲得重大進(jìn)展，保留區(qū)域或開發(fā)區(qū)域?qū)⒈唤K止。保留區(qū)域和開發(fā)區(qū)域的礦地租金（使用費(fèi)）比延長之前適用的費(fèi)率要低。

2.6  頁巖氣稅收與其他優(yōu)惠政策

頁巖氣稅費(fèi)體制與常規(guī)油氣稅費(fèi)體制是一致的，主要稅種包括籬笆圈企業(yè)所得稅、石油收益稅和附加費(fèi)，三者都是基于利潤征收。為吸引投資和鼓勵(lì)油氣勘探開發(fā)，降低企業(yè)成本，政府連續(xù)出臺(tái)系列優(yōu)惠政策。

1）下調(diào)稅費(fèi)率。2008年政府宣布將籬笆圈企業(yè)所得稅調(diào)減至30%。2016年財(cái)政預(yù)算案（Finance Bill 2016）提出，自2016年1月1日起，油氣附加費(fèi)率從20%降至10%（而2015年附加費(fèi)剛從32%調(diào)至20%），石油收益稅從35%調(diào)減至0。

2）提出系列補(bǔ)貼政策。針對(duì)小規(guī)模油氣田、超重油田、超高壓/超高溫油氣田、深水氣田的勘探開發(fā)，引入了陸上補(bǔ)貼、高溫高壓油氣集群區(qū)補(bǔ)貼和盆地投資補(bǔ)貼。財(cái)政法案提出允許企業(yè)計(jì)算附加費(fèi)時(shí)在籬笆圈內(nèi)對(duì)符合條件的項(xiàng)目支出進(jìn)行抵扣，扣除比例依據(jù)油氣項(xiàng)目位置、開采量、開采難易程度等情況而定。

3）延長籬笆圈補(bǔ)貼年限。2015年《財(cái)政法》提出允許企業(yè)將籬笆圈內(nèi)可計(jì)入生產(chǎn)成本支出（適用于2013年12月5日之后符合條件的支出）的期限從6年延長至10年，大致可以抵消企業(yè)10%的利潤損失。

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3  對(duì)我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的啟示

我國頁巖氣勘探開發(fā)在局部地區(qū)獲得重大突破，但總體仍處于起步階段。影響我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)上游市場發(fā)展的因素主要有：①法律法規(guī)不健全。與國際主要油氣生產(chǎn)國不同，我國油氣勘探開發(fā)主要依靠《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》及配套法規(guī)來管理，涉及水力壓裂活動(dòng)的配套法規(guī)也基本空白。②監(jiān)管體制不順，監(jiān)管力量薄弱。礦業(yè)權(quán)審批和監(jiān)管職責(zé)主要在國土資源部，但國土資源部門并沒有一支專業(yè)監(jiān)管力量，實(shí)際監(jiān)管依賴地方政府，而地方政府又缺乏監(jiān)管央企的直接抓手；頁巖氣勘探開發(fā)和壓裂過程中的環(huán)境問題，環(huán)保部門也缺乏有效的監(jiān)測和監(jiān)管手段。③油氣礦業(yè)權(quán)實(shí)行“權(quán)證合一”管理，即探礦權(quán)與勘查許可證合一、采礦權(quán)與采礦許可證合一，油氣礦業(yè)權(quán)的物權(quán)（財(cái)產(chǎn)）屬性與行政許可權(quán)混淆，在法理上難以自圓其說，不利于礦業(yè)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和相關(guān)法律糾紛的解決。④礦業(yè)權(quán)退出缺乏有效規(guī)范，前兩輪招標(biāo)頁巖氣區(qū)塊采取合同制管理，一定程度上有利于區(qū)塊的考核和退出，但對(duì)常規(guī)油氣區(qū)塊變更或增列的頁巖氣區(qū)塊，面積過大，且頁巖氣探礦權(quán)的使用費(fèi)、許可年限及延續(xù)、區(qū)塊面積核減都缺乏法律規(guī)范。⑤財(cái)政優(yōu)惠政策力度不夠。前兩輪中標(biāo)區(qū)塊基本都沒有進(jìn)入生產(chǎn)階段，大部分企業(yè)完全沒有享受到中央財(cái)政補(bǔ)貼政策，而在全球油價(jià)低迷的背景下，國家財(cái)政補(bǔ)貼逐漸下調(diào)，并按常規(guī)天然氣征收頁巖氣資源稅，一定程度上挫傷了企業(yè)的積極性。此外，前兩輪招標(biāo)區(qū)塊多在常規(guī)油氣區(qū)塊的外圍，綜合條件相對(duì)較差，勘探合同期限僅為3年，綜合前期準(zhǔn)備工作、地震勘測和鉆探工作部署來看，時(shí)間較為緊迫。與常規(guī)油氣一樣，頁巖氣勘探開發(fā)土地準(zhǔn)入管理沒有形成系統(tǒng)規(guī)范，社區(qū)發(fā)展沒有引起足夠重視。

解決新常態(tài)下我國頁巖氣發(fā)展面臨的各種問題，既要結(jié)合中國國情，做好頂層設(shè)計(jì)，全力推進(jìn)油氣資源管理體制改革，又要全面借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，加大試點(diǎn)示范，以點(diǎn)上突破帶動(dòng)全國發(fā)展，總的來說需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

1）深化油氣管理體制改革。以礦業(yè)權(quán)管理制度改革為核心，油氣區(qū)塊出讓全面實(shí)行競爭性招投標(biāo)。油氣資源實(shí)行“權(quán)證分離”制度，即探礦權(quán)證與勘查作業(yè)許可、采礦權(quán)證與采礦作業(yè)許可相分離。在權(quán)證分離體制下，繼續(xù)保持頁巖氣探礦權(quán)證和采礦權(quán)證中央一級(jí)審批權(quán)限，但頁巖氣勘探開發(fā)活動(dòng)（土地規(guī)劃、礦產(chǎn)規(guī)劃、鉆探、取用水、環(huán)評(píng)、水力壓裂等）行政許可由地方（縣、市）政府負(fù)責(zé)審批，給予地方政府監(jiān)管權(quán)利。探索成立獨(dú)立的油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)油氣勘探開發(fā)全過程監(jiān)管，從目前的企業(yè)自我監(jiān)管向政府和行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，監(jiān)管方式以央地結(jié)合且以地方監(jiān)管為主，環(huán)保、水利、安全、衛(wèi)生、地震等部門司職專業(yè)監(jiān)測和協(xié)助監(jiān)管。

2）完善礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入機(jī)制。頁巖氣（油氣）區(qū)塊招投標(biāo)、勘查和開采活動(dòng)許可均需要對(duì)礦業(yè)權(quán)人的資質(zhì)、資金規(guī)模、技術(shù)能力和環(huán)境保護(hù)等方面做出明確規(guī)定。頁巖氣區(qū)塊勘查和開采作業(yè)活動(dòng)均實(shí)行合同管理，合同中明確礦業(yè)權(quán)人需要履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任和義務(wù)，包括鉆探計(jì)劃、工作進(jìn)展報(bào)告、地質(zhì)資料匯交、環(huán)境狀況與治理、水力壓裂活動(dòng)、繳納稅費(fèi)等信息披露。保障礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益和勘查工作的合理性，將頁巖氣勘查合同年限從目前的3年調(diào)整為5年。頁巖氣開發(fā)者需要建立環(huán)境（包括地下水）監(jiān)測體系，鉆探開發(fā)前必須獲得目標(biāo)區(qū)域的環(huán)境本底信息。提高行政審批效率，改變礦業(yè)權(quán)審批程序，勘查開發(fā)規(guī)劃許可申請(qǐng)和環(huán)境許可申請(qǐng)可采用并聯(lián)同步進(jìn)行。提高礦業(yè)所在（或受影響）社區(qū)的參與度，將礦業(yè)權(quán)人與土地所有權(quán)（使用權(quán)）人是否達(dá)成準(zhǔn)入?yún)f(xié)議作為獲得勘探開發(fā)許可的前置條件，同時(shí)為保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益，建立配套的法律訴訟渠道。

3）規(guī)范礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制。加快盆地整體勘查投入和區(qū)塊有序流轉(zhuǎn)，修改相關(guān)法律法規(guī)，將油氣勘查項(xiàng)目允許登記的.大范圍從2500個(gè)基本單位區(qū)塊調(diào)減至1000個(gè)基本單位區(qū)塊。招標(biāo)區(qū)塊面積根據(jù)基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查程度和勘探工作程度決定，陸上空白區(qū)和海上招標(biāo)區(qū)塊可以適當(dāng)大些，其他地區(qū)控制在500個(gè)基本單位區(qū)塊以內(nèi)。靈活運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段與嚴(yán)格法律手段來調(diào)節(jié)礦業(yè)權(quán)管理，進(jìn)一步提高.低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)在許可年限內(nèi)逐年遞增，提高礦業(yè)權(quán)持有成本。改變考核方式，同一區(qū)塊內(nèi)，常規(guī)油氣投入與頁巖氣投入分別核算與考核，從只注重總體勘查投入和總體工作量向區(qū)塊面上均衡投入和鉆探密度合理性轉(zhuǎn)移。在許可期限內(nèi)，礦業(yè)權(quán)人有權(quán)自動(dòng)終止勘探開發(fā)活動(dòng)并注銷礦業(yè)權(quán)證。許可期限期滿后，符合考核條件的礦業(yè)權(quán)人，可以依法選擇終止、延續(xù)、保留或轉(zhuǎn)入下一工作階段的權(quán)利，分別采取區(qū)塊完全退出、退出一定比例許可面積、保留一定比例許可面積和獲得符合生產(chǎn)許可面積等對(duì)應(yīng)措施。

4）加大財(cái)政優(yōu)惠支持力度。頁巖氣具有特低滲透性等物性差的特征，開發(fā)技術(shù)要求和難度明顯高于常規(guī)天然氣，壓裂成本接近總勘探開發(fā)成本的50%。針對(duì)頁巖氣生產(chǎn)的中央財(cái)政補(bǔ)貼不下調(diào)且期限能夠進(jìn)一步延長；在全球油價(jià)低迷背景下，需要從稅收角度降低企業(yè)成本，降低企業(yè)增值稅率、允許開發(fā)者對(duì)勘查支出進(jìn)行稅前抵扣或減免，相應(yīng)的配套服務(wù)企業(yè)也應(yīng)享受稅收優(yōu)惠政策；征收頁巖氣資源稅稅率應(yīng)該有別于常規(guī)天然氣。

4  結(jié)論

英國在促進(jìn)頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的主要做法呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：①建有完善的法律制度和配套法規(guī)，根據(jù)市場變化和需要及時(shí)調(diào)整和補(bǔ)充油氣政策，定期公布頁巖氣（油氣）礦業(yè)權(quán)審批管理實(shí)踐指南；②成立專門的石油天然氣管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)油氣勘探開發(fā)全過程的監(jiān)管，地方政府參與監(jiān)管并擁有極大的審批權(quán)限；③建有成熟的礦業(yè)權(quán)許可體制和注重提高行政審批效率，開發(fā)者除了獲得石油勘探開發(fā)許可證外，還必須得到礦產(chǎn)勘探（開采）規(guī)劃、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、健康與安全評(píng)估、水力壓裂等系列許可，其中礦產(chǎn)規(guī)劃許可和環(huán)評(píng)許可，鉆探許可和水力壓裂許可等申請(qǐng)可同步進(jìn)行；④大幅調(diào)減油氣稅費(fèi)，在行業(yè)發(fā)展初期非常重視運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段吸引小型、創(chuàng)業(yè)型或資金相對(duì)不足的企業(yè)加入頁巖氣勘探開發(fā)行業(yè)；⑤建有規(guī)范的礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，嚴(yán)格按照合同規(guī)定和許可期限要求，部分或全部退還油氣區(qū)塊；⑥非常重視勘探開發(fā)作業(yè)全流程的環(huán)境保護(hù)，除了環(huán)境影響評(píng)價(jià)外，鉆探開發(fā)前礦業(yè)權(quán)人必須開展當(dāng)?shù)丨h(huán)境本底監(jiān)測（作為將來環(huán)境修復(fù)治理的基準(zhǔn)），針對(duì)水力壓裂活動(dòng)專門增加了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)價(jià)，企業(yè)還必須提供形式多元化的勘探開發(fā)保證金；⑦重視社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，礦業(yè)權(quán)人必須與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)（包括土地所有者）及利益相關(guān)方達(dá)成協(xié)議，并作為礦產(chǎn)規(guī)劃許可和鉆井許可的前置條件。借鑒英國頁巖氣礦權(quán)管理制度，中國的頁巖氣管理制度改革需要從深化油氣管理體制改革、完善礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入機(jī)制、規(guī)范礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制、加大財(cái)政優(yōu)惠支持力度等多個(gè)方面入手。